1. Introducción[1]
Literatura reciente ha destacado la importancia de la propiedad del capital, la toma de decisiones y la asunción de incertidumbre en la teoría empresarial [1-5], destacando la teoría empresarial de Richard Cantillon, Frank Knight y Ludwig von Mises. Este trabajo trata de extender su análisis a un área relativamente poco desarrollada en economía: la teoría del “emprendimiento político”.[2] Desarrollamos una teoría económica del emprendimiento político, una que demuestra que el emprendimiento político distorsiona la estructura de la producción, independientemente de la presencia de comportamientos antisociales, como la búsqueda de rentas. Mientras algunas teorías hablan de emprendimiento de una manera metafórica, el “emprendimiento político” es una función verdaderamente económica precisamente porque puede aplicarse la teoría empresarial al ámbito político sin sacrificar el realismo y sin referencias a analogías ni metáforas.
Hay tres grandes ramas del pensamiento en la teoría del emprendimiento político que son relevantes para este trabajo.[3] La primera se encuentra en la literatura de la elección pública. Esta rama se ha centrado buena parte en los aspectos de búsqueda de rentas de la actividad política en perjuicio de la competencia a través de barreras legales de entrada, cabildeo y prácticas de intereses especiales, intermediación en la legislación, creación de coaliciones, etc.[4] La segunda rama se centra en el elemento emprendedor más que en el político y se basa en buena medida en la teoría empresarial de Israel Kirzner, que destaca la alerta y el descubrimiento como elementos clave en el comportamiento empresarial. El emprendimiento del mercado es una metáfora para un elemento emprendedor que existe en todo comportamiento humano. En esta teoría, los emprendedores políticos son personas alerta ante oportunidades de beneficio en el sistema político.[5] Estas dos literaturas a menudo incorporan una tercera aproximación basada en el nuevo institucionalismo, que destaca el papel de los emprendedores políticos en dar forma, cambiar y consolidar instituciones políticas.[6] Deberíamos también señalar que aunque haya distintos elementos en estas aproximaciones, mucha de la investigación existente incorpora una mezcla de elección pública, empresarialidad kirzneriana y nuevo institucionalismo, así como la obra de otros científicos sociales como Friedrich Hayek y Joseph Schumpeter.
El propósito de este trabajo no es criticar estas aproximaciones, aunque tengamos que hacer algunas precisiones de paso. Lo que nos importa es que mientras que hay conclusiones importantes en las literaturas antes mencionadas, tienden a ocuparse solo de las manifestaciones prácticas del comportamiento político y centrarse casi completamente en explorar los diversos métodos por los que los políticos redistribuyen riqueza a grupos favorecidos de interés. Así, el “emprendimiento político” es normalmente una metáfora para la búsqueda de rentas y se usa para explicar cómo, en la práctica, políticos y beneficiarios políticos adquieren rentas a través de la percepción y explotación de oportunidades de búsqueda de rentas. Es más, esta literatura (especialmente la basada en la obra del profesor Kirzner) tiende a centrarse también en otros aspectos metafóricos del comportamiento político, como la alerta y el descubrimiento, olvidando asuntos económicos más concretos, como la propiedad, la incertidumbre y la producción.
El concepto de emprendimiento político no tiene que ser sin embargo una metáfora. En la teoría del emprendimiento político se ha prestado relativamente poca atención a la teoría empresarial iniciada por Richard Cantillon [25] y desarrollada por Frank Knight [26], Ludwig von Mises [27] y otros,[7] que destaca la propiedad, la toma de decisiones y la asunción de incertidumbre como los componentes principales de la actividad empresarial. El propósito de este trabajo es explicar cómo existen estas características del emprendimiento en el ámbito político y por tanto en qué difiere el “emprendimiento político” del “emprendimiento voluntario” o “de mercado”. Es importante señalar que no estamos sencillamente buscando una nueva definición del emprendimiento político, sino una función específica dentro del estado. Y aunque nuestra aproximación tiene implicaciones para investigaciones futuras, queremos destacar que este trabajo es un intento exploratorio de proporcionar una nueva teoría del emprendimiento político y no la última palabra sobre el tema. Es interesante que nuestra teoría resulta coincidir con la etimología de la palabra emprendedor, que tradicionalmente se refería a personas que asumían riesgos en la producción pública [30].
2. Características del emprendimiento político
2.1. Definición del emprendimiento político
La teoría del emprendedor es una rama del campo más amplio de la teoría de la distribución de rentas, que trata de explicar los distintos retornos por rentas para diversas funciones económicas. La teoría de las rentas puede dividirse en tres grandes categorías: la teoría de los salarios, el interés sobre el capital y el beneficio empresarial.[8] Este trabajo trata la renta del empresario y cómo se relaciona con la esfera política su función económica y categoría de rentas. Lo que nos preocupa son las siguientes características del emprendimiento: propiedad, dirección de recursos escasos a través de la producción para la satisfacción futura de deseos del consumidor y asunción de incertidumbre [5]. Demostraremos que la idea adecuada del emprendimiento en teoría económica tiene una función análoga en la esfera de las funciones públicas; es decir, en la esfera de los intercambios económicos coactivos socialmente organizados.[9] Dicho de otra manera, para responder a la pregunta “¿Qué es emprendimiento político?” podríamos también preguntar “¿Quiénes son los emprendedores políticos?”. Parece razonable describir como “emprendedores políticos” a aquellas personas que en la esfera política llevan a cabo la misma función u otra similar de la que desempeñan los emprendedores en la economía de libre mercado. Sin embargo, es importante que, en la teoría del emprendimiento político, como en la teoría del emprendedor del mercado, tratamos una función económica y no una personalidad económica.[10]
Más en concreto, la función del emprendimiento político consiste en la dirección de recursos coactivamente obtenidos por el estado hacia procesos de producción que no habrían tenido lugar en otro caso. Justificaremos esta explicación en las siguientes secciones de este trabajo. Por ahora, únicamente queremos señalar que el emprendimiento político es capaz de generar beneficios y pérdidas, dependiendo de la capacidad del emprendedor político de prever anticipadamente condiciones futuras del mercado. Llamamos a este flujo de rentas “cuasibeneficios”, lo que incluye tanto su carácter emprendedor como de no mercado.
2.2.Propiedad
El emprendedor es ante todo un propietario (concretamente de bienes de capital). De un actor que ejercita el control último sobre los recursos se puede decir que los posee sentido económico. Así que aparece la pregunta: ¿existe la propiedad económica dentro del gobierno? El gobierno se define como “una organización con una ventaja comparativa en violencia, que se extiende por un área geográfica cuyos límites están determinados por su poder para gravar a sus habitantes” ([32], p. 21).
Puede darse el caso de que dentro del aparato estatal haya personas que ejerciten el control último y sean por tanto propietarios. Todos los recursos usados por el estado deben en último término estar bajo la dirección de alguna persona o grupo. En la práctica, el entorno administrativo y legislativo de un estado concreto (por ejemplo, democracia pura, monarquía constitucional, etc.) determinará quién o quiénes son los propietarios últimos del recurso. Este es un problema empírico abierto que puede variar en cada caso y también a lo largo del tiempo dentro de un estado concreto. Posteriormente examinaremos ejemplos de propiedad política. Ahora mismo solo queremos repetir que los propietarios estatales no financian su propiedad; es decir, aunque sí adquieren recursos sobre los cuales ejercitan el control último y que son por tanto económicamente hablando propiedad del estado, estos recursos deben obtenerse antes coactivamente del público.[11] Los recursos apropiados por el estado no se adquieren especifica e inmediatamente por el consentimiento de los propietarios originales. Si fuera así, se proporcionarían voluntariamente al estado y no se tomarían por la fuerza. Tendremos más que decir acerca de esto más adelante.
El emprendedor acumula rentas a través de su control y dirección de los factores de producción. La diferencia entre los propietarios del mercado y los propietarios del gobierno es el método de financiación. Mientras que los emprendedores del mercado se dedican al intercambio, el ahorro, etc. voluntariamente para crear su suministro de bienes de capital, las acciones del gobierno están financiadas a través de métodos completamente obligatorios. Esto resultará un punto crucial a la hora de distinguir a los empresarios del mercado de los políticos y se explicará con más detalle más adelante. Para nuestros propósitos presentes no nos importa la cuestión de cómo financia un actor su propiedad (a través de apropiación voluntaria o coactiva): el control último señala la propiedad.[12]
Al explicar la propiedad, es importante señalar las diferencias entre control último y control delegado. En esto consiste, en buena medida, la distinción realizada por Ludwig von Mises entre “emprendedores” y “gestores”: aunque los gestores puedan ejercitar cierto control, en último término están sometidos a las órdenes de los emprendedores y por tanto no son propietarios ([27], p. 301). Esto delimita la función del emprendimiento político al excluir a las figuras burocráticas menores que no ejercitan ninguna autoridad última, en otras palabras, aquellos funcionarios que son responsables ante otros y cuyas decisiones pueden ser revocadas.[13]
Pongamos un ejemplo, imaginemos un déspota local, un ejemplo extremo de control último. A través de su monopolio del uso de la fuerza, este déspota apoya su gobierno a través de impuestos y por tanto posee los recursos contenidos dentro de su territorio y puede hacer con ellos lo que desee. Puede delegar autoridad en diversos cargos oficiales que se ocuparían de los asuntos habituales del estado. Pero, aunque estos cargos oficiales (gestores) tomen muchas decisiones sin consultar al déspota, este siempre puede rechazarlas porque tiene un poder que supera a todos los demás. Todas las decisiones con respecto a la asignación de recursos están sometidas a su control, aunque decida no ejercitarlo.
2.3.Inversión y producción
Ahora debemos examinar si es posible que el emprendedor político “invierta” en cualquier sentido comparable a un emprendedor del mercado y por tanto que adquiera una renta. Los emprendedores del mercado se dedican a la constante redisposición de los procesos de producción a través de la dirección de recursos escasos. Este es el aspecto de toma de decisiones del comportamiento emprendedor: elegir entre oportunidades alternativas de producción. Debemos por tanto investigar si los emprendedores políticos pueden disponer los recursos de una manera similar y, si es así, qué renta puede derivar de este comportamiento. Si al emprendedor político no le es posible invertir, no puede haber ninguna posibilidad de una renta emprendedora o una función emprendedora en el sentido en el que la definimos. Todos los fondos apropiados tendrían que considerarse consumo y por tanto simple redistribución, sin que requiera ningún tratamiento especial más allá de la literatura ordinaria. Sin embargo, lo que nos preocupa es la posibilidad de la existencia de una renta productiva distinta del simple consumo.
Con respecto a la inversión, hay ambigüedades en la teoría del gasto público que requieren aclaración. Esto es especialmente cierto en los escritos de Murray Rothbard [31, 34], el principal defensor de la tesis de que todo gasto público es consumo, cuyo tratamiento del tema debemos examinar brevemente.[14] Rothbard resumen sus conclusiones así:
Respecto de los gastos de transferencia realizados por el gobierno (incluyendo los salarios de los funcionarios y las subvenciones a grupos privilegiados), es verdad que parte de estos pueden ahorrarse e invertirse. Sin embargo, estas inversiones no representarán los deseos voluntarios de consumidores, sino más bien inversiones en campos de producción no deseados por los consumidores productores. Representan los deseos, no de los consumidores productores en el mercado libre, sino de los consumidores explotadores alimentados por la coacción unilateral del estado (…) Las nuevas inversiones reclamadas por las demandas de los especialmente privilegiados resultarán ser malas inversiones ([31], p. 1168; cursivas originales).
Schumpeter defendía prácticamente la misma opinión:
La fricción o antagonismo entre la esfera privada y la pública se intensificó desde el principio por el hecho de que (…) el estado ha estado viviendo de unos ingresos que se han producido en la esfera privada para fines privados tenían que desviarse para estos fines mediante fuerza política ([38], p. 198).
Sin embargo, esto no demuestra que la inversión pública no sea producción como tal, sino más bien que la inversión pública es distinta del patrón inversión que habría tenido lugar en un mercado sin restricciones. Aun así, esas diferencias no afectan al estatus de las inversiones en el sentido de producción que consume tiempo. La inversión del gobierno es sencillamente distinta de la inversión del mercado y por tanto no está directamente acuerdo con los deseos de los consumidores. Como consecuencia de la inversión pública, la llamada “estructura de producción” no se alarga por tanto de forma sostenible, sino que en su lugar se altera radicalmente.[15] Si el término “inversión” significa, como pasa con Rothbard, que se refiere a la producción dirigida por el consumidor, entonces el gasto público nunca puede ser considerado inversión ex ante, aunque ex post podría resultar ser utilizada de una manera que los consumidores encuentren beneficiosa. Si destacamos el punto de referencia ex ante, entonces tal vez debería acuñarse otro término para la actividad del gobierno similar a la inversión. Esto no contradice sin embargo nuestro argumento, que depende solo de la capacidad del gobierno de dedicar recursos escasos a procesos de producción que consumen tiempo.[16]
Dada la limitación de los argumentos contrarios en esta literatura, concluimos que los gobiernos pueden dedicarse a actividades de inversión, en el sentido de que los estados pueden embarcarse en procesos que consumen tiempo de producción y que generan necesariamente resultados inciertos. La probabilidad exacta de que dichos procesos tengan realmente el efecto pretendido es un asunto distinto. Esencialmente en todas las etapas del proceso de redistribución de riqueza hay una oportunidad para los recursos para convertirse en simples bienes de consumo y no podemos infravalorar la importancia de este hecho en ningún estudio histórico de los emprendedores políticos.
Lo que importa para nuestro argumento es que puede haber inversión sensata por parte del gobierno, llevada a cabo por los poseedores de los recursos políticos. Frente a la teoría de Rothbard, sería más apropiado hablar de “producción pública” como el complemento a la “producción del mercado”. Esta terminología incorpora los medios de apropiación (coactivos o voluntarios) y también evita retorcer las definiciones de “capital” e “inversión” para que signifiquen solo “aquellas cosas producidas en mercados no regulados” [37]. Comprender la teoría de la distribución de rentas a la luz de dicha definición podría asimismo llevar a una mejor comprensión de los precios de diversos factores de producción bajo un sistema de intervención económica, cuando tanto la producción privada como la publica existan simultáneamente en la economía.
Como propietarios, los emprendedores del mercado dedican sus recursos a procesos que consumen tiempo de producción en un intento de prever los deseos futuros de los consumidores, con el fin de obtener un beneficio. Sin embargo, en la arena política no existe ese propósito fácilmente identificable al que se dedican los recursos. Como el mantenimiento de los valores de capital y el uso del cálculo económico están al menos parcialmente ausentes del proceso de toma de decisiones del estado, no hay un fin inmediato y necesario que sea atribuible a actores políticos (por ejemplo, obtener beneficios monetarios o incluso ser reelegido). Todo lo que sabemos con certeza es que la búsqueda de utilidad es una característica necesaria de toda acción humana. Los propietarios dentro del estado dedican recursos para aquellos fines que son los más valorados por ellos.
Hagamos un resumen usando el ejemplo del déspota. Este afronta una decisión entre usar sus recursos para la producción o el consumo. Supongamos que decide construir un mercado para sus súbditos, lo mejor para consolidar el comercio y aumentar el ingreso fiscal. Está claro que esta actividad es producción, porque el déspota recibe poco beneficio de consumo mejorando las condiciones de sus súbditos. Solo si el mercado genera los beneficios esperados aumentará el bienestar del déspota. Por desgracia, los efectos exactos de la inversión pública son difíciles de desentrañar. En este ejemplo, los contribuyentes han experimentado una disminución del bienestar a través de los impuestos. Pero estos mismos contribuyentes podrían disfrutar de un mayor bienestar si el nuevo mercado resulta ser más útil que el anterior. En este caso no podemos decir mucho acerca de los efectos netos de bienestar, pero podemos decir que el déspota ha desviado producción del rumbo que habría tomado en una economía sin restricciones.
2.4.Asunción de incertidumbre
Esto nos lleva a la tercera característica del emprendimiento: la asunción de incertidumbre. El empresario del mercado es un propietario y por tanto cuando compromete su propiedad de un proceso de producción asume necesariamente incertidumbre en un intento de prever la constelación futura de demanda del consumidor. Si su juicio acerca del futuro es correcto, puede obtener beneficios y, si no, incurrir en pérdidas. La incidencia de las pérdidas y ganancias recae sobre el empresario del mercado precisamente porque es su capital el que está en juego y su juicio el que dirige ese capital.
Igualmente, dentro del gobierno, los propietarios afrontan un coste de oportunidad de la inversión cuando eligen procesos concretos de producción. En la esfera pública, toda actividad está financiada mediante préstamos, impuestos, inflación o alguna combinación de las tres cosas. Cada uno de estos métodos implica la transferencia de propiedad al aparato del estado para los fines, o bien de producción, o bien de consumo.[17] Si se elige la producción, deja de realizarse algún otro proceso, preparando el escenario para que aparezcan pérdidas o ganancias. Sin embargo, una vez se han adquirido los recursos, los resultados de asignar dichos recursos recaen sobre el propietario (político): las pérdidas o ganancias generadas por la asignación de recursos recaen sobre el individuo o los individuos responsables de la toma de decisiones. El estatus institucional del gobierno no elimina por tanto la asunción de incertidumbre.
Hay un sentido en el que difiere la asunción de incertidumbre del mercado de la del gobierno. Es con respecto a las consecuencias de la asunción de incertidumbre y la propiedad. Pérdidas y ganancias alteran el patrón de propiedad en la sociedad para asignar recursos a sus fines más valorados. Sin este mecanismo pueden obtenerse o perderse beneficios, pero el patrón de propiedad en la sociedad no refleja las decisiones superiores o inferiores de la asignación pública de recursos. El actor político puede, por supuesto, perder su puesto o arruinar su reputación (es decir, sufrir una pérdida en términos de su “capital político”) y estas posibilidades, hasta cierto punto, mitigan el problema de la propiedad, pero nunca pueden eliminarlo completamente.[18] Algunos agentes públicos están sometidos al éxito electoral, que puede falsificarse si la gente no asigna recursos para ajustarse a las necesidades de sus partidarios. Otros buscan mantener cierto nivel de fama o prestigio, que pueden disminuir por comportamientos que les alejen de sus seguidores [14].[19] Pero aparte de este sentido estrecho, la asunción de incertidumbre está presente en las asignaciones estatales de recursos.
Consideremos de nuevo el caso del dictador. Supongamos que decide invertir sus recursos en construir una fortaleza que se usará para aumentar aún más sus ingresos (mediante expansión militar, por ejemplo). ¿Cuál sería el resultado si un ejército extranjero invadiera y destruyera la fortaleza? La inversión la fortaleza ahora generaría una pérdida para el déspota: es su fortuna la que sufre como consecuencia de la derrota. Los recursos que poseía se han perdido y ya no son capaces de generar una renta positiva para él. [20]
2.5.Una teoría del emprendimiento político
Podemos definir por tanto el emprendimiento político como la dirección de recursos obtenidos coactivamente por el estado para procesos de producción que de otra manera no habrían tenido lugar (es decir, no habrían tenido lugar en un mercado sin restricciones). El uso de capital implicado en estos procesos de producción ex ante implica producción que no habría tenido lugar. Estos procesos por tanto redistribuyen necesariamente recursos y alteran la situación social prevaleciente. Pretenda o no dicha producción aumentar el bienestar de la gente o únicamente el del emprendedor político, es algo que no es importante para nuestra argumentación. Las inversiones estatales implican incertidumbre. Y como hemos mencionado antes, la incertidumbre de la inversión pública se trasmite a los dueños de la propiedad: los emprendedores políticos.[21] En este sentido importante la función emprendedora como la hemos definido existe tanto en el gobierno como en los mercados privados.
La dirección de los recursos, a partir del juicio de los dueños públicos, comprende el elemento emprendedor en la acción pública. Sin los elementos de propiedad, dirección y juicio estaríamos hablando simplemente de regalos o privilegios de monopolio entendidos de manera normal en la teoría económica. Los actos de emprendimiento político producen lo que Rothbard describe como “activos desperdiciados” ([31], pp. 941, 962-966, 969). Su presentación de la teoría la producción no examina sin embargo el aspecto emprendedor de la producción de activos desperdiciados, un hueco que el presente trabajo espera rellenar parcialmente.
Es importante señalar sin embargo que la producción no tiene que ser llevada a cabo estrictamente por el gobierno: el emprendimiento político podría tomar asimismo la forma de financiación de la producción del sector privado. En este caso, deberíamos advertir la distinción entre emprendedores y gestores mencionada antes. En el caso de los emprendedores políticos que financian empresas privadas, dichas empresas no serían emprendedoras, sino gestoras. Esta aproximación también implica que toda empresa que dependa del emprendimiento político está hasta cierto punto nacionalizada. Podría darse el caso de que el control político sobre las empresas privadas sea ligero. El control también podría indicar una nacionalización de hecho, mientras permanece intacta una separación de hecho de los sectores público y privado.
Sin embargo es difícil un análisis ex post del emprendimiento político. Las definiciones del emprendimiento en el mercado tienden a incluir los objetivos de la actividad emprendedora (normalmente la satisfacción de los deseos del consumidor, que está ligada al sistema de pérdidas y ganancias). En asuntos de gobierno, como hemos señalado, no hay ningún objetivo que pueda adscribirse a todo comportamiento político (aparte de aumentar el bienestar del emprendedor político) y el objetivo del emprendimiento político no está determinado estrictamente. La producción podría dirigirse hacia fines a largo o corto plazo. El producto del emprendimiento político podrían ser bienes públicos o bienes privados. El fin de la producción podría ser la satisfacción de los deseos del consumidor (a imitación del emprendimiento del mercado) o podría dirigirse a la satisfacción de grupos de interés. Lo que ocurra realmente de entre estas cosas, si es que ocurre alguna de ellas, es algo que debe investigarse históricamente. Como no puede atribuirse ningún objetivo a todos los emprendedores políticos, su éxito y fracaso no pueden explicarse en términos tan sencillos como los del emprendedor del mercado. Rothbard ([31], p. 965) señala: “una vez el gobierno eliminara sus subvenciones y dejara que todo el capital compitiera por igual en servir a los consumidores, es dudoso que sobreviviera alguna desinversión”. Dudoso, pero no está estrictamente determinado. Podemos hablar sobre utilidad ex ante y podemos identificar una renta que recae sobre el emprendedor político basada en su dirección de recursos escasos, pero la teoría por sí sola no puede decir mucho más acerca del éxito y el fracaso.
Esto nos lleva a la cuestión crítica de la renta del emprendedor político. Hasta ahora hemos tratado de descubrir actividad económica dentro del funcionamiento del estado que recuerde al emprendimiento del mercado. Queda por ver si existe un flujo de rentas que derive de esta función económica. El flujo total de renta que llega al estado puede dirigirse tanto al consumo como la producción. La literatura económica ha tratado expresamente el aspecto del consumo de la asignación estatal de recursos. Nuestra pretensión es explicar el lado de la inversión-producción. Este análisis debe empezar con la observación de que es posible, aunque poco probable, que los emprendedores políticos puedan producir bienes y servicios que sean valorados en el mercado a precios mayores que sus costes de producción, generando así un ingreso positivo neto para los emprendedores políticos.
¿Pero cómo vamos a calificar la renta neta que fluye hacia el emprendedor político? Está claro que estas rentas no son ni salarios ordinarios ni un pago de intereses. ¿Pero qué relación tienen con el beneficio empresarial del mercado? Hasta ahora no hay una respuesta clara a este problema. Podría argumentarse que la renta para el emprendedor político es una simple ganancia de monopolio. Pero debemos tener cuidado en no confundir estas categorías. Sea cual sea el estatus institucional de la producción pública, la renta que tenemos en mente se basa en la incertidumbre. Igual que el beneficio del mercado, en un equilibrio a largo plazo esta renta se vería eliminada por una presciencia perfecta.
La posibilidad que queda es que la renta para el emprendedor político sea el equivalente a la pérdida y ganancia empresarial ordinarias y de hecho la renta del emprendedor político si parece tener mucho en común con la del emprendedor del mercado.[22] La esencia de las dos actividades es similar, como hemos argumentado antes. Sin embargo, no son equivalentes. Como ambas clases de emprendedor son capaces de error, es difícil distinguir entre rentas basadas en un análisis ex post. Podríamos dividir las dos formas de beneficio basándonos en sus efectos de bienestar, pero esto evitará el problema de la función a favor de los efectos. También podríamos señalar la distinción hecha antes entre pérdidas que reordenan el patrón de propiedad (emprendimiento del mercado) y pérdidas que generalmente no lo hacen (emprendimiento político).
Hay por tanto similitudes y diferencias entre las dos formas de emprendimiento. Parece por tanto que, salvo que nos centraremos en solo un aspecto de la teoría, no podemos clasificar fácilmente este tipo de renta. Por tanto, usamos el término “casi beneficios” para describir la renta del emprendimiento político. Este abarca los aspectos empresariales de comportamiento político sin confundir falsamente distintos tipos de rentabilidad. Es bastante posible que posteriores investigaciones sobre este tema puedan llevar a una respuesta más concluyente. Sin embargo, por ahora, podemos contentarnos con “casi beneficios”.
La existencia de un estado como tal no implica necesariamente la existencia de emprendimiento político. Para un estado, siempre es necesario obtener coactivamente algunos ingresos para mantenerse. Sin este compromiso de recursos, no puede existir en el gobierno ninguna función que pueda compararse con sentido con el emprendimiento, porque en este caso todo ingreso público es consumo. Indudablemente los gobiernos pueden tener incentivos para invertir y producir, pero no hay ninguna razón, en teoría, por la que deban hacerlo. Por tanto, es concebible que puedan existir estados que no se dediquen al emprendimiento político, mientras no consideremos emprendimiento a los simples impuestos.
Una ventaja que tiene nuestra teoría sobre otras, como las que se encuentran en la literatura de la elección pública, es que no depende de asumir el comportamiento antisocial (es decir, económicamente ineficiente y buscador de rentas) de los emprendedores políticos. Hemos explicado por el contrario el emprendimiento político en los términos de la teoría tradicional de la distribución de rentas. Esta definición se basa, no en suposiciones acerca del comportamiento de los emprendedores políticos, sino únicamente en el principio de que estos revelan una preferencia, aunque sea de producción, pues dicha producción no se habría producido en otro caso. Nuestra aproximación es en este sentido mucho más amplia que las definiciones que dependen de suposiciones restrictivas con respecto a los valores de los emprendedores políticos. No suponemos nada acerca del contenido de los valores, nos limitamos a desarrollar las implicaciones lógicas de ciertos tipos de comportamiento político. Además, nuestra definición incluye a más que únicamente políticos en el sentido habitual de la palabra, ya que en realidad se refiere a cualquiera que ejercite el control último en la toma de decisiones sobre recursos públicos. Esto también amplía el ámbito potencial del emprendimiento político y podría incluir ciertas funciones burocráticas, así como aquellos posturas que se deciden en realidad a través de un proceso electoral. Sin embargo, al mismo tiempo esta definición es más estrecha que la de la mayoría, porque, en la práctica, parece haber muchos menos propietarios que gestores económicos en el aparato del estado. Incluso en los gobiernos más desarrollados parece que hay muy pocas personas que realmente controlen la asignación de recursos dentro del estado y estas personas son a menudo miembros de una unidad política concreta, como un cuerpo o comité legislativo.[23] Finalmente, nuestra teoría nos permite realizar afirmaciones acerca del uso de recursos en contextos fuera del mercado sin incluir implícitamente ningún juicio externo de valor con respecto a la deseabilidad de la economía de mercado.
También hemos fijado una clara distinción, expresada en términos de procesos de producción, entre emprendedores políticos y emprendedores del mercado. Los emprendedores políticos, tal y como los hemos definido, no pueden ser emprendedores del mercado por el mismo hecho de que, al menos inicialmente, desvían la producción del camino establecido para ella en el mercado. Esto lo hace todavía más recomendable como herramienta de análisis. Podemos también argumentar a favor de la eficacia de nuestra teoría por el hecho de que nos permite concebir el emprendimiento político en términos de propiedad, recursos escasos y decisiones y preferencias, conceptos que juntos forman el sine qua non de la economía teórica.
Así que, a partir de nuestra teoría, ¿qué tipo de actividades constituirían ejemplos de emprendimiento político? No tenemos espacio aquí para hurgar en ejemplos empíricos detallados, pero podemos señalar las direcciones más evidentes en las que puede llevarse a cabo investigación empírica. En general, los altos cargos del estado que ejercitan control sobre el uso de recursos (es decir, no les obligan simplemente a redistribuirlos otras personas que toman decisiones) son emprendedores políticos. Dependiendo de la forma precisa de administración, podría haber un gran número de emprendedores políticos o solo unos pocos.[24] Canalizar el dinero de los impuestos hacia diversos tipos de fábricas y maquinaria e inversiones similares en activos del mercado serían ejemplos de emprendimiento político. Por otro lado, la enorme mayoría de los burócratas contemporáneos no serían emprendedores políticos, aunque todos los días tomen decisiones que no son cuestionadas por sus superiores. Como se ha señalado antes, nuestra teoría destaca la diferencia entre emprendedores políticos y lo que podríamos llamar “gestores políticos”, que toman decisiones acerca del uso de recursos, pero están sometidos a autoridades superiores.[25] Al mismo tiempo, cabilderos y otros que trabajan fuera de la esfera política (es decir, fuera del nexo del control último de los recursos políticos) no son habitualmente emprendedores políticos, sino simples buscadores de rentas.[26]
Hay algunas similitudes entre nuestra teoría del emprendimiento político y la noción de emprendimiento “improductivo” y “destructivo” que se encuentra en Baumol [42]. Los conceptos de Baumol se emplean también para investigar actividad emprendedora que no genera ganancias netas para la sociedad (sean estas ganancias en utilidad, productividad física o cualquier otra cosa). Aunque Baumol no utiliza nuestra aproximación, su teoría es hasta cierto punto coherente con ella. Baumol también muestra la producción y asignación de recursos como explicaciones de la renta de los emprendedores políticos, especialmente en sus ejemplos históricos, aunque su aproximación se basa en buena parte en los aspectos de búsqueda de rentas del emprendimiento político, como se ha mencionado antes. Sin embargo, sus ejemplos a menudo caen dentro del ámbito de nuestra definición. Un caso especialmente interesante es el de los emprendedores militares de finales de la Edad Media, que encargaban puentes y fortalezas para garantizar y mejorar sus rentas. Vemos estos tipos de proyectos esencialmente como inversiones, en oposición, por ejemplo, a la construcción de palacios, que vemos esencialmente como actos de consumo. Para terminar, estos primeros emprendedores políticos estuvieron entre las primeras personas para las que se acuñó originalmente el término “emprendedor”: productores que asumen riesgos dirigiendo recursos del estado [30].
3. Conclusiones
Hemos alterado el supuesto fundamental de la teoría empresarial, la producción del mercado, y esto nos ha permitido adaptar la teoría del emprendimiento de Cantillon-Knight-Mises a la producción estatal, lo que a su vez nos ha proporcionado una definición sólida teóricamente del emprendimiento político. Esta teoría ve la esencia del emprendimiento político en el desvío de la estructura de producción lejos de la que había sido en mercados no restringidos. También nos ha mostrado que el juicio en la asignación de recursos empleado por los emprendedores políticos genera potencialmente un flujo de ingresos no identificado previamente y que está sometido incertidumbre. Otro aspecto útil de nuestra teoría es que no requiere ningún supuesto acerca de los valores de los emprendedores políticos y por tanto es aplicable a todas las personas que cumplan nuestra definición, no únicamente a aquellos que resulten mostrar un comportamiento antisocial. Esta ventaja no debería infravalorarse. La investigación sobre los problemas de incentivos e ineficiencias en el aparato estatal está entre las más antiguas de la economía política y aun así es instructiva y útil para construir cuidadosamente en nuestras teorías y demostrar así relaciones fundamentales sin tener que recurrir a suposiciones acerca de valores.
Queda mucho trabajo por hacer en la exploración de la función del emprendimiento político. En concreto hay mucho que decir con respecto al papel del emprendimiento político sobre expectativas, instituciones, sociología económica, etcétera. Por desgracia estos temas quedan fuera del ámbito el presente trabajo. Aunque la explicación anterior debe considerarse como solo el primer paso en un programa de investigación más amplio, como mínimo debemos considerar que propiedad, incertidumbre y producción no deberían olvidarse en ningún estudio del emprendimiento político.
4. Referencias
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[17] W. J. Schiller, “Senators as Political Entrepreneurs: Using Bill Sponsorship to Shape Legislative Agendas”, American Journal of Political Science, Vol. 39, Nº 1, 2005, pp. 186-203.
[18] M. Wohlgemuth, “Political Entrepreneurship and Bidding for Political Monopoly”, Journal of Evolutionary Economics, Vol. 10, Nº 3, 2000, pp. 273-295.
[19] G. E. Shockley, “Policy Entrepreneurship: Re- conceptualizing Entrepreneurship in Public Affairs”, Non-market Entrepreneurship: Interdisciplinary Approaches, Edward Elgar, UK, 2008.
[20] M. Schneider y P. Teske, “The Bureaucratic Entrepreneur: The Case of City Managers”, Public Administration Review, Vol. 54, Nº 4, 1994, pp. 331-340.
[21] A. François, “The Political Entrepreneur and the Coordination of the Political Process: A Market Process Perspective of the Political Market”, Review of Austrian Economics, Vol. 16, Nº 2/3, 2003, pp. 153-168.
[22] R. G. Holcombe, “Political Entrepreneurship and the Democratic Allocation of Economic Resources”, The Review of Austrian Economics, Vol. 15, Nº 2/3, 2002, pp. 143-159.
[23] R. G. Holcombe, Entrepreneurship and Economic Progress, Routledge, Nueva York, 2007.
[24] M. Schneider y P. Teske, “Toward a Theory of the Political Entrepreneur: Evidence from Local Government”, The American Political Science Review, Vol. 86, Nº 3, 1992, pp. 737-747.
[25] R. Cantillon, An Essay on Economic Theory, traducido por Chantal Saucier Auburn, The Ludwig Von Mises Institute, 2010.
[26] F. Knight, Risk, Uncertainty, and Profit, Houghton Mifflin Company, Boston, 1921.
[27] L. von Mises, Human Action: The Scholar’s Edition, ed. Jeffrey M. Herbener, Hans-Hermann Hoppe y Joseph T. Salerno. Auburn, AL: The Ludwig Von Mises Institute, 1998.
[28] Hébert y F. Robert, “Was Richard Cantillon an Austrian Economist?” Journal of Libertarian Studies, Vol. 7, Nº 2, 1985, pp. 269-279.
[29] R. F. Hébert y A. Link, The Entrepreneur: Mainstream Views and Radical Critiques, 2ª edición, Praeger, Nueva York, 1988.
[30] B. F. Hoselitz, “The Early History of Entrepreneurial Theory”, Essays in Economic Thought: Aristotle to Marshall, Rand McNally & Company, Chicago, 1960.
[31] M. N. Rothbard, Man, Economy, & State: Scholar’s Edition, AL: The Ludwig von Mises Institute, Auburn, 2004.
[32] D. C. North, Structure and Change in Economic History, W.W. Norton & Company, Nueva York, 1981.
[33] M. Machaj, “The Nature of Socialism”, Property, Freedom, & Society: Essays in Honor of Hans Hermann Hoppe, AL: The Ludwig von Mises Institute, Auburn, 2009.
[34] M. N. Rothbard, “Toward a Reconstruction of Utility and Welfare Economics”, The Logic of Action One, Cheltenham, Edward Elgar, UK, 1997.
[35] D. Gordon, “Toward a Deconstruction of Utility and Welfare Economics”, Review of Austrian Economics, Vol. 6, Nº 2, pp. 99-112
[36] J. M. Herbener, “The Pareto Rule and Welfare Economics”, Review of Austrian Economics, Vol. 10, Nº 1, 1997, pp. 79-106.
[37] M. McCaffrey, “A Note on Government Investment and Production”. Manuscrito inédito, 2011.
[38] J. A. Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy, Harper and Bros, Nueva York, 1942.
[39] L. von Mises, Bureaucracy, Liberty Fund, Indianapolis, 2007.
[40] L. von Mises, Profit and Loss, AL: The Ludwig von Mises Institute, Auburn, 2008.
[41] H. Hoppe, “Of Private, Common, and Public Property and the Rationale for Total Privatization”, Libertarian Papers, Vol. 3, Nº 1, 2011.
[42] W. J. Baumol, “Entrepreneurship: Productive, Unproductive, and Destructive”, Journal of Political Economy, Vol. 98, Nº 5, 1990, pp. 893-919.
El artículo original se encuentra aquí.
[1] Los autores quieren agradecer a Xavier Méra sus útiles comentarios sobre los primeros borradores de este trabajo. Los participantes del seminario de investigación de 2011 del Instituto Ludwig von Mises también proporcionaron recomendaciones útiles que mejoraron la calidad el trabajo. Este trabajo se escribió con la ayuda de una hermandad del Instituto Ludwig von Mises.
[2] El concepto “emprendedor político” se atribuye a veces a Joseph Schumpeter [6], aunque el término no aparece en sus escritos. Sin embargo, la teoría de la democracia de Schumpeter como un sistema de competencia entre personas que buscan el control político indudablemente anticipa aspectos de la literatura actual. Para un desarrollo de esta idea, cf. [7, 8] y [6]. Hasta donde sabemos, el emprendimiento político como concepto explícito aparece por primera vez en Dahl [9], que muestra alguna similitud con la teoría de Schumpeter.
[3] Klein et al. [10] proporciona alguna reseña de la literatura y señala oportunidades potenciales de investigación.
[4] Cf. por ejemplo [11-17]. [18] explora el mismo tipo de emprendimiento político, pero desde la perspectiva opuesta, la de las “innovaciones” de suma positiva en la política. [15] y [19] tratan principalmente el “emprendimiento en las políticas”, que es esa parte del emprendimiento político que se refiere a la “innovación en la legislación”. Dentro de la tradición de la elección pública hay también investigación que incorpora el emprendimiento político sin desarrollar una teoría explícita del emprendedor [11].
También hay subdisciplinas dentro de la categoría más amplia del emprendimiento político. Para una explicación de la relación del “emprendimiento burocrático” con el “emprendimiento político” y “público”, ver [10, 20].
[5] Cf., por ejemplo, [19, 21-24].
[6] Cf., por ejemplo, [[6, 18, 24] y la literatura allí citada.
[7] Para una explicación de las diferencias y similitudes entre Cantillon, Knight y Mises y una explicación de las muchas tradiciones empresariales en la teoría económica, cf. [28, 29].
[8] A las cuales podría añadirse la teoría de las rentas de la tierra, dependiendo de qué teoría particular de la distribución de rentas se adopte.
[9] Queremos observar la coacción solo con respecto a la teoría emprendedora. Sin embargo, hay una enorme literatura sobre la economía de los intercambios coactivos; un trabajo teórico fundamental y sistemático relevante para este trabajo es [31]. Para algunas ideas sobre la división entre emprendimiento coactivo y no coactivo, cf. [22]. Advertir también que los intercambios “políticos”, es decir, gubernamentales, son solo una forma de intercambio coactivo. Sin embargo el siguiente análisis podría generalizarse fácilmente en un “emprendimiento coactivo” más completo, que podría incluir, por ejemplo, “emprendimiento criminal”, “emprendimiento político” y otros tipos de transferencia coactiva de riqueza.
[10] Esto es importante en el contexto del emprendimiento político, porque, como veremos, puede ser que la función político-empresarial sea compartida por un grupo de personas.
[11] Holcombe [22] explica la naturaleza coactiva de la negociación pública con respecto al emprendimiento político. Advirtamos que la afirmación anterior con respecto a la coacción no equivale a afirmar que los gobiernos, como financiadores obligatorios, no pasen ningún tipo de “prueba del mercado”. Los gobiernos necesitan mantener algún grado de buena voluntad con la sociedad en general, porque, como se señala habitualmente, toda autoridad estatal se basa en último término en el consentimiento de los gobernados. Pero esto no desmiente nuestra afirmación.
[12] Esto no implica ningún juicio crítico con respecto al concepto de propiedad económica. Aquí no distinguimos entre propiedad “justa” e “injusta”, sino simplemente entre propietarios y no propietarios en un sentido económico y libre de juicios.
[13] “Naturalmente, en el capitalismo, los propietarios podrían delegar en otros la autoridad para actuar en su nombre, pero esto no cambia la naturaleza del emprendimiento, es decir, el control último de un recurso concreto” ([33], p. 348).
[14] Para una revisión y una defensa de esta aproximación a la economía de la producción y el bienestar, cf. [35, 36]. Hay algunas complicaciones adicionales en la aproximación de Rothbard que se explican en [37].
[15] Si tenemos en cuenta los costes de administración y burocracia, es posible que la producción se vea perjudicada más allá de verse sencillamente desviada de su curso previo.
[16] Es importante recordarnos que le incertidumbre es una condición necesaria de toda acción humana. Es aplicable a toda producción que consuma tiempo, ya sea llevada a cabo en el mercado o por el gobierno. El resultado de la producción por tanto no está determinado de antemano, porque los planes de producción tanto del mercado como del gobierno pueden verse frustrados ex post.
[17] Aunque nuestra teoría incluye los tres métodos, con el fin de simplificar nos centraremos en la financiación mediante impuestos.
[18] Además, los problemas propios de la burocracia hacen difícil la existencia de incentivos como estos que puedan tener un efecto más que superficial sobre el comportamiento de los emprendedores políticos [39]. Para una explicación de los tipos de capital político que tratan de mantener los emprendedores políticos, cf. [14].
[19] Podría argumentarse que en una sociedad democrática particularmente responsable los agentes del estado son directa e inmediatamente responsables ante sus electores y que por tanto el proceso político alteraría el patrón de propiedad, porque cualquier error sería castigado inmediatamente con pérdida de su poder. Sin embargo, si fuera así, la coacción no sería necesaria. Con una responsabilidad y aprobación perfectas no tendríamos que acudir a lo que normalmente llamamos gobierno, sino en realidad a un mercado sin restricciones. En todo caso, esta línea de razonamiento no se aplicaría a la burocracia o siquiera a formas tibiamente irresponsables de gobierno
[20] Además, también se perdería cualquier valor de consumo adicional que reciba al déspota de esta inversión especulativa.
[21] La ausencia de pérdidas empresariales podría pensarse que indica la ausencia de función emprendedora política. Consideremos el siguiente comentario de Mises:
Hay una regla muy sencilla para distinguir a los emprendedores de los no emprendedores. Los emprendedores son aquellos sobre los que recae la incidencia de las pérdidas sobre el capital empleado. Los economistas aficionados pueden confundir los beneficios con otro tipo de ingresos. Pero es imposible no reconocer las pérdidas sobre capital empleado ([40], p. 11).
Sin embargo, nuestra opinión es que la ausencia de pérdidas indica la ausencia de emprendimiento de mercado.
[22] Hoppe [41], por ejemplo, describe la renta de las industrias productivas públicas como “renta de mercado”.
[23] Este hecho apunta fuertemente hacia la teoría del emprendimiento del grupo, como el medio más importante para una posterior exploración de las ideas básicas desarrolladas en este trabajo y especialmente para la investigación de ejemplos históricos de emprendimiento político. Cf. [23] para comentarios similares.
[24] Aunque las definiciones alternativas de emprendimiento político mencionadas antes permiten que existan simultáneamente muchos emprendedores políticos (porque solo hace falta atender o ejercer una pequeña influencia sobre la política para ser un emprendedor político en el sentido habitual), nuestro criterio de control último limita necesariamente la cantidad de emprendedores políticos que actúan en las democracias representativas habituales. Incluso podría darse el caso de que solo pueda considerarse a una persona como emprendedor político en la mayoría de las democracias contemporáneas (por ejemplo, un presidente o primer ministro). Esto se ajusta estupendamente a nuestra noción de emprendimiento del mercado, en la que hay también relativamente pocos emprendedores en la mayoría de las empresas, frente a la literatura de la alerta-descubrimiento, que generalmente reconoce mucha más actividad emprendedora en la economía.
[25] Si mantenemos las clases tradicionales de obtenedores de renta en economía, encontramos partes de las funciones del capitalista, emprendedor y asalariado en la esfera política, aunque los paralelismos son imperfectos debido a la presencia de la coacción y la ausencia parcial de mercados. En lo que respecta al estado, los ciudadanos son los capitalistas, proporcionando los recursos necesarios para los proyectos estatales, pero sin recibir ningún retorno de intereses porque sus recursos son expropiados. Los agentes de la redistribución son los emprendedores políticos, que reciben rentas basadas en la corrección de los resultados previstos de sus actividades, pero no son destituidos necesariamente del poder por mala gestión. Los burócratas y otros funcionarios que manejan las operaciones cotidianas del estado son los gestores y, a pesar de su importancia administrativa, están en buena parte a la par, hablando económicamente, con aquellos que no ejercitan ningún control en absoluto sobre las decisiones de importancia, como el personal de bajo nivel (por ejemplo, los limpiadores) del gobierno. Los gestores políticos son esencialmente simples asalariados, aunque sus salarios no están necesariamente relacionados con su producto descontado del valor marginal.
[26] Exceptuando el caso extremo en el que el poder último de toma de decisiones esté de alguna manera en manos de personas privadas. Consideremos el caso de un mafioso que “posea” su gobierno local. Podríamos describir esto como “emprendimiento político privado” frente al “emprendimiento político público” explicado de este trabajo. Sin embargo, en realidad, este tipo de emprendimiento debe ser relativamente raro, debido a la dificultad de colocar el control último en manos de quienes están fuera del proceso político. Debemos recordar que una cosa es tener una gran influencia en el uso de los recursos dentro del estado, pero otra muy distinta controlarlos realmente. Sin embargo, también es posible imaginar casos híbridos en los que exista un grupo de emprendedores políticos, algunos dentro del aparato estatal, otros fuera de él.
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